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提高文物行政执法能力 促进河南文博事业健康发展

在全省文物行政执法培训班开班仪式上的讲话(摘要)

时间:2006-11-15      字体:   

省文物管理局副局长 李玉东
  
加强行政执法工作是文物法制建设的重要内容,将依法行政、严格执法贯穿于文物保护工作的全过程是新形势下对各级文物行政部门提出的新任务。只有努力提高文物行政执法的能力和水平,才能促进我省文博事业健康稳定的发展。
一、近年来我省文物行政执法工作的简要回顾
文物行政执法工作是文物工作的重要组成部分,也是文物工作中的难点和热点。近年来,随着我省经济建设和各项社会事业的快速发展,文物保护工作愈来愈得到各级党委、政府及广大群众的关心和支持,文物保护事业取得了长足的发展,文物行政执法工作取得了一定的成绩。
执法队伍进一步壮大。目前郑州、洛阳、信阳等5个省辖市和夏邑、浚县、光山等10个县(市)均成立了专门的文物行政执法机构,其他大部分市、县也都明确了承担文物执法工作的部门,专职执法人员数量已近300人,且均取得了由省、市法制部门统一颁发的行政执法证。
学习宣传培训进一步深入。近年来,各地加强了文物保护法规的学习宣传培训工作,通过形式多样、内容丰富、扎扎实实的宣传培训,进一步提高了执法人员的政治素质和业务水平。今年6月份,洛阳市举办了首届文物行政执法培训班,对市属各文博单位和各县(区)文物行政部门主要领导、执法人员进行了系统培训,取得了很好的效果。洛阳市文物行政执法培训走在了全国省辖市级文物行政部门执法培训的前列,具有很强的借鉴意义。
执法工作进一步规范。为进一步规范和便于执法工作的开展,许多市、县文物行政部门都作了积极的探索,采取了一些有效的措施,如许昌市编印了《文物保护法律法规汇编》;洛阳市统一制作了《文物行政执法文书》;郑州市制定了《文物行政执法工作人员行为准则》;开封市建立了文物行政执法巡查制度。
执法实践进一步丰富。近年来,各地坚持“保护为主,抢救第一,合理利用,加强管理”的文物工作方针和“两利”原则,严格按照执法程序,查处了一批文物违法案件。去年以来,洛阳市查处了两起在保护单位保护范围和建设控制地带内违法建设案件,处罚额度都在20万元以上;郑州市也查处了数起基本建设破坏文物的案件。实践证明,通过对案件的查处,进一步锻炼了队伍、丰富了经验、树立了权威。
二、当前我省文物行政执法工作存在的问题
虽然我省文物行政执法工作取得了一些成绩,但我们也要清醒地看到,当前我省文物执法工作发展很不平衡,执法形势不容乐观,执法任务还十分艰巨,存在的主要问题有:
一是基层文物行政执法队伍建设相对滞后。首先表现为基层文物行政执法机构规格普遍较低、人员编制少、执法经费不足,装备落后,严重影响了执法工作的正常开展。其次,个别文物行政部门领导和执法人员依法行政的意识不强,对新的文物保护法规、有关知识不够熟悉或掌握不深入,对文物行政执法工作的重要性和紧迫性,尤其对当前执法形势和任务认识不到位,文物部门违法或建议不到位的情况时有发生。第三,个别文物行政部门还习惯于原有的管理模式,依法保护文物还停留在口头上,不能自如地依法处理文物保护工作中出现的问题和矛盾,甚至出现了对问题不敢管、不愿管、不会管的现象,导致许多文物违法案件未得到有效查处。需要指出的是个别市、县目前的文物行政处罚工作还是空白。
二是基本建设与文物保护的矛盾较为突出。主要表现有:个别地方政府和单位无视文物保护法规,不依法履行文物报批手续,擅自在保护单位保护范围和建设控制地带进行开发建设,使一些保护单位和其周围的历史环境风貌遭到破坏;个别建设工程业主单位文物保护意识不强、法制观念淡薄,往往以工期短、经费少为由,拒绝或阻挠文物部门依法进行文物调查勘探,强行施工造成对古文化遗址或文物建筑的破坏;有的地方在城市建设和土地开发中重项目建设、轻文物保护,拆毁历史街区、改变历史环境风貌的事件时有发生。
三是少数地方擅自改变文物保护单位管理体制或不合理的开发利用。有的地方政府不能正确认识和处理文物保护和利用的关系,将经营牟利作为文物保护单位惟一的目的,任意改变其管理体制,对文物进行超负荷甚至是破坏性利用。近年来,我省发生多起地方政府违反文物保护法规定撤消文物保护单位保护机构、驱逐文物保护人员的事件,有的交由当地乡、镇或其他机构管理使用,有的直接交由企业作为资产经营,这些做法的最终目的不是要加强对文物的保护,而是想通过改变体制而一门心思搞经营、搞创收,但往往由于利用水平低、决策不科学等因素,导致文物及其周围历史环境风貌的破坏,同时也未能取得预期的经济效益。个别地方在开放为宗教活动场所的文物保护单位和被僧道人员非法强占的文物保护单位中,还出现了毁坏文物建筑、破坏文物保护单位环境风貌的问题。
三、关于进一步加强文物行政执法工作的几点意见
目前,全省上下正在努力朝着建设小康社会、构建和谐社会、实现中原崛起的宏伟目标奋力前进,文物工作面临新形势、新任务、新机遇、新挑战。文物行政执法工作事关文物保护工作的大局,必须大力加强文物行政执法工作。
1、进一步提高对文物行政执法工作重要性的认识,切实加强对执法工作的领导。
2004年3月,国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了建设法治政府的目标,明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施;同年12月,省政府发出《关于贯彻全面推进依法行政实施纲要的通知》,对我省各级政府和各有关部门推进依法行政工作提出了具体要求。去年,国家文物局在昆明召开了“全国文物行政执法工作会议”,接着下发了《关于进一步加强文物行政执法工作的通知》,要求各级文物行政部门必须牢固树立职权法定意识、程序法定意识、权责统一意识,努力实现与依法行政相适应的管理方式的转变,提高依法行政的自觉性和依法决策、依法办事的水平。可以说把依法行政贯穿于文物保护工作的全过程是新形势下对各级文物行政部门提出的新任务,也是我们在座的每一位同志面临的新课题。
保护好、利用好祖国珍贵的历史文化遗产不仅是历史赋予我们的神圣使命,更是法律赋予我们的不可推卸的重要职责,做好文物行政执法工作,责任在领导,关键在认识。各级文物行政部门必须充分认识当前文物行政执法工作的严峻形势,进一步增强做好文物保护工作的责任感和紧迫感,要从对国家、对民族、对历史、对人民、对子孙后代负责的高度,真正把思想认识和工作方法统一到新的文物保护法规上来,把依法保护和利用文物作为开展工作的基本准则。特别要防止因重视不够、认识不到位、工作不积极,而出现有要求与无要求一个样、执法工作开展与不开展一个样,仍然用老办法、老思路、老法规处理新问题的现象。
2、进一步加强文物保护法规的宣传工作,为文物行政执法工作营造良好的社会氛围。
当前许多文物违法案件,多与相关部门和单位文物保护法律意识淡薄有关,多与领导特别是党政领导认识不到位有关;文物部门及其工作者,首先要精通法律法规,做到心中有数,特别要防止因自身学习、宣传不到位,对法律条文掌握和理解不透,出现不作为、错作为、乱作为的现象。要针对不同的对象,采取有效的宣传形式,并注重宣传内容的更新;要不厌其烦地向主管领导、向主要领导宣传和汇报;要通过艰苦细致的宣传工作,进一步提高各级党委、政府领导文物保护的法定职责意识,提高广大文物行政执法人员的依法行政意识,提高广大群众的文物保护意识,使保护文物真正成为政府的法定职责,成为公民自觉履行的义务,从而为文物行政执法工作营造良好的社会氛围。
3、进一步加大文物执法力度,重点查处法人违法案件。
近年来,政府违法或法人违法在文物违法案件中占据了较大比例,此类案件往往影响大,受关注程度高,能否得到有效查处关系到各项文物保护法规能否得到有效实施、弥足珍贵的优秀历史文化遗产能否得到有效保护,依法行政能否得到有效贯彻落实。查处此类案件首先应解决思想认识问题,克服畏难情绪,牢牢抓住《文物保护法》这一强有力的法律武器;其次要对违法事实、证据、依据等做全面深入的调查,做到事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确;三是要严格按照执法程序,坚决处理到底;四是需要与公安、工商、城建规划、海关、监察等有关部门密切配合,特别是要善于借助文化行政执法队伍的力量。五是在强调运用法律手段查处文物违法案件时,绝不忽视行政手段和社会舆论监督的力量,要采取向主要领导汇报,引入舆论监督等多种手段和方法,促进对违法案件的查处。
4、进一步加强队伍建设,着力提高执法能力和水平。
加强执法培训。学法、懂法,是守法、执法的基础和前提,只有认真学习、理解透彻,才能做到运用自如、应用得当。文物部门依法行政的前提是要精通各项文物保护法规,牢固树立依法保护文物的意识。新的文物保护法规对文物保护基本法律制度作了大幅度的修改和完善,对于我们来说,很多新的政策、法规都需要我们去认真学习、深刻领会。各地要制定本地区的执法培训规划,对培训的目的、内容、范围、形式等进行安排部署,做到培训经常化、制度化、系统化,与日常执法工作实践相结合。
注重培养和引进法律方面的专业人才。执法水平的高低、执法能力的强弱与执法人员的法律素养密切相关,各地要采取措施,注重培养和引进法律方面的人才,并为吸收人才、留住人才创造良好的条件和环境。
狠抓规范化管理。2005年1月,文化部颁发了《文物行政处罚程序暂行规定》。此外为规范执法工作的开展,近期,我局又印发了《河南省文物行政处罚适用文书》。希望各地结合本地实际,认真贯彻执行。同时要建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷,有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。今后,我局将定期开展执法案卷的专项检查和评比活动。此外,各地汇报年度执法工作时,除要提交文字材料外,还要上报执法案例和案卷。
健全文物行政执法机构。各地要借鉴已成立文物行政执法机构市、县的经验和做法,积极行动起来,争取当地党委、人大、政府的支持,切实加强文物行政执法队伍建设,保证正常执法工作的顺利开展。