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加强国际合作 促进流失文物返还

2013年中国参与国际多边活动侧记

时间:2014-01-09  国家文物局网站    字体:   

 
在希腊召开的第三届文化财产返还国际专家会议上,文化部副部长、国家文物局局长励小捷和希腊联合国教科文组织全国委员会主席交谈
 

2013年10月23日,在希腊召开的第三届文化财产返还国际专家会议上,文化部副部长、国家文物局局长励小捷的致辞吸引了与会者的广泛关注。

“我在这里郑重宣布,中国政府将承办2014年第四届文物返还国际专家会议。”开幕式上,文化部副部长、国家文物局局长励小捷表示,面对国际社会积极参与和推动1970年公约的执行所做的努力,中国政府一方面通过完善立法、参与国际合作等方式加大打击文物盗窃、盗掘和走私工作的力度,同时将以更加积极的姿态参与1970年公约的改革进程。

“我们的目的是,共同探讨促进文物返还的法律措施,研究具有可操作性的手段与技术,交流打击文物非法跨境交易和促进文物返还的国家经验。”励小捷希望,充分的交流和探讨能增进共识并在国际社会凝聚更多战胜当前困难的力量,从而促进更多的国之瑰宝早日踏上回家的路。

作为2013年我国在此领域的行动之一,这是我国第一次派出高级别代表团参加打击文物非法跨境交易和促进文物返还领域的国际会议。通过参与联合国教科文组织1970年公约的改革、参与联合国毒品与犯罪问题办公室《关于文化财产非法跨境交易的犯罪预防与刑事司法应对指南》的制订,中国正在这一领域的国际多边舞台上发挥日益重要的作用,成为一支积极力量。在打击文物非法跨境交易、保护人类共同的文化遗产已经越来越成为国际社会广泛共识的宏大背景下,中国正在迈出坚实的步伐。

一、国际社会在行动

自近代以来,国际社会就开始尝试通过国际条约的方式来保护文物,防止其遭受盗窃、盗掘和非法跨境交易并促进其返还原属国。经过几十年的努力,目前主要有适用于战时文物保护及返还的《关于发生武装冲突情况下保护文化财产的公约》,简称“1954年海牙公约”,共有123个缔约国;适用于和平时期文物保护及返还的《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》,简称“1970年公约”,共有125个缔约国;为补充1970年公约不足而制订的《国际统一私法协会关于被盗或者非法出口文物的公约》,简称“1995年公约”,共有32个缔约国。此外,《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,简称“打跨公约”,共有118个缔约国,也延伸到文物领域。其中,1970年公约由于对促进各国完善相关国内立法并建立国际合作执法机制、提高各国民众的文化主权和文物保护意识都起到了其他公约无法比拟的作用,获得了“文化财产国际立法里程碑”的盛誉。与此同时,自联合国成立以来,联大也通过诸多涉及文物保护与流失文物返还的决议。这些决议虽因不具备直接的法律约束力而被冠以“软法”之称,但因联大所具有的广泛代表性、权威性,对于敦促各国完善、改革其国内立法与执法,加入相关国际公约,推动国际文物法律和社会环境朝着公平、正义的方向演进起到了历史性作用,产生了深远的影响。

但是,即便如此,一则这些公约不具溯及力,依据“法不溯及既往”原则,现有国际公约对19世纪中后期至20世纪40年代我国遭受侵略这段时期因战争而流失海外的文物不具实际可适用性;二则,除1995年公约外,我国都只是作为后来者加入,而未参加公约的起草,所以我们的国家利益诉求在公约中没有得到更充分的体现。三则,也是非常重要的原因,由于这些公约自身的不足,譬如公约语义含混、普遍缺乏具体的实施机制和约束机制,对和平时期防止文物流失和促进文物返还的实际执行效果自然不彰。因此,国际社会对公约的批判甚至嘲讽从未间断,其中尤以对1970年公约的批评为甚。顺应各国的强烈呼吁,以1970年公约实施40周年纪念活动为契机,联合国教科文组织于2012年启动了1970年公约的实质性改革。改革的第一步,是召开第二届缔约国大会。在这次大会上,通过了旨在监督公约执行的附属机构以及每两年召开一次缔约国大会的决议,并将决议纳入缔约国大会的议事规则。这对克服1970年公约缺少履约机制和监督机制的先天缺陷,是具有历史意义的一步,成为公约改革与完善的起点。改革的第二步,是选举1970年公约附属委员会委员国。为此,虽然面临严重的经费短缺情况,联合国教科文组织仍然提供特别拨款,专门召开了公约缔约国特别会议,以推动公约40年历史上首次成立执行机构。特别大会只有两个议题,即决定附属委员会的任期和选举附属委员会第一届委员国。为克服1970年公约操作性不强的严重问题,特别会议授权附属委员会的第一项主要任务是起草并审议1970年公约的操作指南。

联合国也积极响应广大发展中国家改革国际文化财产法律秩序的强烈意愿,加大了在此领域的行动力度。联大于2009年和2012年先后通过了第64/78号和第67/80号标题为“文化财产返还或归还原主国”的决议,“确认各国必须通过法律互助等手段,包括按照合作国的法律并依据适用的国际法来起诉和引渡参与非法贩运和从原主国非法移走文化财产的人,以合作打击这些活动”。2011年通过了“关于加强预防犯罪和刑事司法对策以保护文化财产,尤其是防止文化财产被贩运”的第66/180号决议,敦促各国和相关机构酌情强化和充分实施加强国际合作包括司法互助的机制,打击一切形式的文物犯罪活动,并为被盗文物的追回和归还提供便利;敦促各国考虑在本国立法框架内对一切形式的文物犯罪活动加以刑事定罪,并请各国根据打跨公约第2条的规定,将文物非法交易,包括在考古遗址和其他文化遗址进行盗窃和抢掠的行为定为严重犯罪,以便充分利用打跨公约开展广泛国际合作,打击相关犯罪活动;授权联合国毒品与犯罪问题办公室(以下简称“毒罪办”)制定针对文物非法贩运问题的预防犯罪和刑事司法对策准则(以下简称“准则”)并开展搜集和分析犯罪趋势等工作。根据联大决议,联合国经社理事会于2011年通过了“加强保护文化财产尤其使之免遭贩运的预防犯罪和刑事司法对策”的第2011/42号决议。根据该决议的授权,联合国毒罪办于2011年启动了“准则”的制订工作,并先后召开了两次政府间专家会议对准则草案进行审议。与1970年公约相比,打跨公约以及刑事司法对策所采取的刑事救济手段有助于直接斩断文物跨境非法交易的犯罪链条,因而具有高效、作用直接、对犯罪打击力度大的特点。职是之故,联大和经社理事会通过的决议以及联合国毒罪办所开展的工作,力求将联合国打跨公约适用于文物跨境非法交易,具有极为重大的现实意义。

2013年,注定将成为国际社会保护文物和促进文物返还进程中不平凡的一年。这一年,联合国教科文组织将1970年公约列为文化领域“国际公约优先工作名单”的首位,着力加强对公约强化和完善的投入;联大、经社理事会、联合国预防犯罪委员会、联合国打跨公约缔约国大会密集通过一系列刑事司法合作打击文物非法跨境交易和促进文物返还的决议;打跨公约适用范围的延伸与1970年公约的实质性改革遥相呼应,民事与刑事法律双轮驱动,相互支撑。2013年,国际社会正在以前所未有的深度和广度以及坚定的态度在国际多边领域展开行动,促进文物的保护与返还。

二、中国形象:坚定的捍卫者和积极的参与者

由于历史的原因,我们未能参与1970年公约的制定,那么,面对国际社会当前在民事和刑事法律两个领域的改革以及实质性行动,我们应该考虑的是,中国在其中应该发挥怎样的作用。近年来,随着我国社会、经济水平的不断发展,文化主权意识的日益增强以及综合国力的迅速提升,我国政府已充分意识到通过参与国际立法、加强国际合作的途径打击文物犯罪、促进流失文物返还、维护国家利益的重要性。中国正以从未有过的积极姿态,在国际多边舞台上展示自己的形象。

立场鲜明,团结文物流出国捍卫文化权益

在1970年公约40年历史上第二届缔约国大会上,为了确保每两年召开一次缔约国大会以及成立监督执行机构的决议能写入议事规则,流入国与流出国形成两大阵营,壁垒分明,斗争尖锐。我国与墨西哥、秘鲁、希腊、埃及等国家紧密配合,充分预计可能遇到的困难,在会前、会上、会下充分调动双边外交资源,运用会下磋商以及“主席之友”边会等形式,协调流出国的立场和观点。经过共同努力,文物流出国在关键时刻整体表现立场鲜明、外交手段娴熟、态度或强硬或刚柔相济,通过辩论在会议现场形成巨大的国际伦理道德的高压态势。经过两大阵营相互适度妥协,当日本迫于现场巨大的外交压力和道德压力不再持反对意见,会议主席宣布以协商一致的方式通过决议时,全场响起了经久不息的掌声。

背水一战,当选1970年公约首届附属委员会委员国

为尽快扭转1970年公约执行不力的被动局面,联合国教科文组织在非缔约国大会年,专门召开了公约缔约国特别会议,选举公约的监督执行机构附属委员会首届委员国。在是否争取当选公约首届附属委员会委员国的问题上,我国的态度是明确的,即当选不仅具有象征性意义,而且直接决定着是否能参与、影响到1970年公约的改革进程,攸关我国国家利益,必须争取当选。

但是,选情对我国十分不利,现场的中国代表团承受着巨大压力。会议之前,通过各国外交协商,在全部6个地区组中,欧美组和亚太组形成四选三的差额局面,需大会进行投票才能确定最终当选名单。欧美组中,参选的4个国家是加拿大、希腊、意大利及土耳其;亚太组中,参选的4个国家是中国、日本、巴基斯坦及韩国。由于希腊、意大利及土耳其已获得绝大多数国家的支持,胜选把握极大,因此,日本成为本次竞选中唯一的文物流入国代表,成为该集团力保的对象。同时,在亚太组4个国家里,巴基斯坦代表南亚,占据地理均衡的优势,具有当选的绝对把握,所以中国实际上面对的是东亚三选二的残酷竞争。东亚三国中,韩国长期在国家层面支持、赞助联合国教科文组织1970年公约的活动,具有先发优势;日本国内发出了必须当选的指令并动用了大量外交资源,志在必得。在此背景下,我国所在的亚太组成为选举不确定性最大的一组,我国面临的选情非常激烈。

会议现场的情况也异常复杂。刚刚进入第一个议题,会议就陷入僵局。委员会成员国的正常任期为四年,但在第一次选举时,当选的半数委员会成员的任期为两年。由于委员会18名成员是在两次缔约国大会之间的2013年特别会议上产生,因此,大会秘书处指出,首次当选的国家有任期为一年和三年以及任期为三年和五年两种选择。在对这两个方案进行讨论时,各国发生了激烈辩论。大多数胜券在握的国家主张采取第二种方案,以便其任期得以延长;少数此次当选无望的国家主张第一种方案;德国则提出任期均为三年的折中方案。德国的观点由于对文物流入国有利,得到加拿大、美国等欧美国家的支持。到中午休会时,会议仍在此议题上争执不下。此时,一方面我们必须明确表明立场和态度,另一方面支持哪种方案于我有利难以研判,要做出选择异常艰难。

关键时刻,我驻联合国教科文组织常驻团周家贵副代表来到会议现场,与代表团利用短暂的午休时间分析利弊,权衡取舍,确定工作方案,起草发言稿。下午复会时,我国有备而来,第一个发言。我们的发言既反映了中国支持文物流出国的一贯立场,为我们稳定了选举票仓,也对流入国的方案给予高度评价,显得均衡并富有建设性,为会议下一步走向确定了基调。我国的发言得到随后发言的许多国家的支持。后来的投票选举结果也证明当时的决策是正确的,发言的时机和内容都取得良好效果。在随后进行的首届附属委员会选举议程中,122个国家按法语字母顺序投票后,大会主席于巴黎时间2013年7月1日下午7点20分宣布,中国以94票当选1970年公约附属委员会委员国,亚太组别另有日本和巴基斯坦当选。能以亚太组别最高票当选,并以1票之差在各国中仅次于希腊,这一选举结果既出乎意料又在情理之中。因为我们依靠的是强大的祖国和逐渐上升的国家影响力;因为国家文物局和教科文全委会在会前做了大量积极、有效、扎实的工作;因为我们有经验丰富、善打硬仗的外交团队。就在会议召开当天上午,常驻联合国教科文组织大使衔代表尤少忠、副代表周家贵还亲临会场,利用会前和会中休息时间做最后的外交努力,尽可能为参选争取更多的支持。成功当选既是我国在此领域长期不懈努力并取得实效的结果,也是国际社会对我国在该领域所作贡献予以认可的体现,更体现了广大文物流出国期望我国作出更为积极贡献的热切期望。尤为重要的是,为我国今后参与、影响公约的改革与完善提供了历史性契机,意义重大。

三、中国声音:让世界了解中国

中国加入保护文物和促进文物返还领域国际公约始于1989年加入1970年公约。二十余年中,我们陆续加入了该领域的全部国际公约。作为一个历史上曾经并且现在仍在遭受文物盗窃、盗掘和非法跨境交易之害的国家,奇怪的是,我们在国际上的面目竟然十分模糊,曾一度被认为是既不同于文物流入国也不同于文物流出国的“另一回事”。究其原因,一是由于历史等复杂原因,我国未参与1970年公约的制定进程,并长期游离于公约制定后的发展进程之外,使我国参与国际规则的制定、维护我国文物安全与国家利益一直处于被动局面。二是长期以来,我们疏于向国际社会介绍我们在打击文物犯罪和促进流失文物返还领域所做的工作及取得的成果,也未能及时回应国际社会关于中国艺术品市场发育、“重出境监管无入境监管”以及“港澳为中国文物流失中转站”等问题的关切。长此以往,导致国际社会对中国在此领域的形象及作用的忽视与漠视。要重塑我国在此领域的国际形象,当务之急是牢牢占据国际多边舞台,从国家利益出发,积极发出中国的声音,让世界了解中国。

维护国家形象,据理力争

“李教授,我代表中国政府就您刚才的发言表示严正抗议。”1970年公约第二届缔约国大会甫一结束,中国代表团立即向韩国专家李根宽表示抗议。“中国政府履行1970年公约对文物入境监管,主要是通过行政手段。当公约缔约国通过外交途径向中国政府通报文物被盗信息后,中国文物主管部门会将有关信息迅速通报海关总署,对被盗文物入境实施监管。因此,您在报告中对中国1970年公约履约工作的批评是片面和不负责任的。”就在刚刚结束的会议的最后一项议程中,李教授在《关于东亚打击文物非法贩运的报告》中,点名批评中国1970年公约的履约工作,指责中国对入境文物未尽监管义务,并将中国文物遭受盗窃盗掘与中国艺术品市场的发育联系在一起,混淆视听,严重损害我国在此领域的国际形象和利益诉求。在指出其错误观点并要求其在今后发表报告时注意自己的言行后,中国代表表示,中国与韩国同为文物流出国,在促进文物返还方面有共同的关切,中韩两国应在此领域应协调立场,加强合作。

宣传中国经验,消除误解

联合国教科文组织在墨西哥召开的“1970年公约的新挑战”研讨会上,中国专家作了题为《打击文化财产非法贩运,中国的持久战》的报告,受到与会各国专家的广泛欢迎。联合国教科文组织代表认为,“报告提供的大量信息有助于国际社会了解中国在此领域的做法和经验。”

在会议进入最后的问答环节时,中国成为提问的焦点。5个问题中有3个与中国有关,分别涉及台湾问题、香港1970年公约适用问题以及中国艺术品市场问题。中国专家一一作答。特别是第三个问题,是由美国国务院文化遗产中心主任库鲁帕斯女士向韩国李根宽教授提出的。她在提问中说“在你的发言中提到中国艺术品市场已经占到全球艺术品市场的39%,请问你认为这个情况与文化财产非法贩运的关系是什么?”李根宽回答说:“艺术品市场包括现代艺术,肯定也包括文物,中国艺术品市场的繁荣肯定会对文物非法贩运产生刺激作用。”虽然主持人此前已经说明不再安排提问,由于库鲁帕斯主任是负责中美续签双边协定的关键人物,考虑到上述回答可能会对中美续签产生不利影响,中国专家仍立即举手坚持要求发言。中国专家表示举手发言不是为了提问而是为了澄清。“关于中国艺术品市场占全球市场的39%的问题,我想做出以下几点说明:一是中国艺术品市场不仅仅是指大陆市场,也包括香港和澳门。特别是香港,不仅是传统的艺术品市场,而且近年来高速发展,例如欧美最重要的中国艺术品收藏家纷纷选择在香港举办个人藏品专场拍卖会,造成中国艺术品市场全球份额的增加。二是中国艺术品市场成交的艺术品,主要类别是现代美术作品,其价格近年来屡创新高。由于中国政府对大陆拍卖市场的文物拍卖进行严格监管,例如拍卖文物的公司必须经国家文物局许可授予专门资质,所有上拍文物必须提前经国家文物局审核,合法的艺术品市场进行的合法交易中不会出现非法获得的考古类文物。三是统计数字中的39%是国际机构2011年对全球艺术品市场发表的权威分析,其所指艺术品市场应为合法的艺术品市场和合法的艺术品交易,不涉及非法交易。最后需要指出的是,中国政府一直在加大对文物非法交易的打击力度。”会议结束后在乘车由会场返回酒店时,库鲁帕斯主任专门向中国专家表示感谢,并认为中国专家的澄清说明清晰充分。

四、中国作用:理性和建设性的积极力量

曾几何时,文物流出国的形象被认为是咄咄逼人,对此,国际社会认为“以民族主义与爱国主义为基础处理文化财产的归还,会在国家之间制造物理性与心理性冲突。”,“咄咄逼人的方法会产生反作用。”确实,对立无益于解决问题。我们注意到越来越多的文物流入国,包括美国、法国、日本、瑞士、英国等国家,已经改变了原先的消极抵触态度,陆续成为1970年公约缔约国,转而对打击文物非法跨境交易和促进文物返还采取理解和支持的立场。因此,在两大阵营僵持的关键时刻,我国适时、适当、掷地有声地阐发我国的具体立场,以理性的态度、建设性的观点,努力协调和兼顾两大阵营的立场,得到普遍的支持与认可。中国作用和定位在国际层面得到广泛肯定。

1970年公约附属委员会第一次会议上,经各国协商、推举,我国当选副主席。当会议进入到审议1970年公约指南(草案)阶段时,各国展开了激烈辩论。巴基斯坦首先发言,认为会议暂时不应讨论该指南(草案),而直接讨论公约的实质性缺陷,启动公约的改革进程。巴基斯坦的观点得到意大利、秘鲁等不少国家的附议。希腊指出,讨论并通过指南是大会的既定议题,且尽管未涉及公约实质缺陷,但指南草案对于在现阶段加强公约的实施依然具有现实意义,因此,主张按原定议程讨论该指南草案。由于各方僵持不下,会议陷入僵局。在这种情况下,我国发言,提出两项意见:第一,行动指南(草案)包含了在现行公约框架下如何加强其实施的建设性意见,具有积极价值,同时,在现阶段各国立场对峙的情况下,强行启动公约实质性缺陷的改革不具现实可行性,因此,中国主张及时审议并尽早通过行动指南;第二,鉴于该行动指南(草案)完全没有涉及公约的实质性缺陷,中国建议,在该行动指南中加入适时、积极推动公约实质性缺陷的建议,拟定公约改革的路线图,从而使该草案既具有现实可行性,也体现公约的中长期改革规划。由于中国的观点具有建设性和周全性,一经提出,便获得了墨西哥、埃及、保加利亚、尼日利亚等大多数成员国的响应。会议的僵持局面就此打开,遂进入对公约行动指南(草案)的审阅议程。

在对这部分内容进行讨论的过程中,各国争议焦点主要体现在如何理解公约第7条第2款中“清册”(Inventory)的含义。在讨论该问题时,希腊、墨西哥、巴基斯坦先后发表观点,诟病该条款,并表达了改革该条款的强烈意愿。中国也适时阐发了观点,指出,“对于中国而言,该条缺陷体现得尤为典型。中国历史悠久、幅员辽阔,有大量考古类文物尚未出土或未被发现及正式发掘;每年都有古墓与其他野外历史遗迹因遭受非法盗掘导致文物被走私出境。对于这些被盗掘文物而言,既不是从博物馆或类似机构中被盗的,也不可能被列入财产清册,因而无法依据该款要求其他公约成员国禁止其进口,这已经成为近年来中国援引1970年公约追索文物的重大法律障碍。因此,中国主张,应该对‘清册’进行灵活解释,使之符合公约的精神与宗旨,从而在一定程度上克服该条款的缺陷。”我国的立场得到墨西哥、尼日利亚、保加利亚等国的支持。会议确定成立由18个委员国组成的非正式工作组继续起草完善指南(草案),提交2014年附属委员会会议审议。

不仅仅是在联合国教科文组织总部,2013年,中国的身影还出现在尼泊尔的“保护亚洲遗产:打击非法贩运文化财产和促进返还进程的策略”国际研讨会上。在这个会议上,联合国教科文组织1970年公约秘书处负责人普朗士在主旨报告《1970年公约:打击文物贩运的基石》中,特别向与会各国代表介绍了中国在与其他国家在公约框架下签订双边协议方面所作的努力及取得的成就,并向各国推广,引起会议代表的高度关注和积极评价。普朗士说“中国在通过双边合作推动1970年公约执行方面走在了其他国家前面。”联合国教科文组织的评价表明,充分利用各种国际多边场合宣传我国的务实做法和经验,正在取得成效。执行1970年公约的中国模式或者中国经验已经受到国际社会的关注。

当今世界,文物既是一个国家、一个民族的财富,也是这个国家和民族与世界进行沟通、交流与对话的手段。目前,打击文物非法跨境交易与促进文物返还已经成为国际关系中的一个重要议题,这一领域的国际多边舞台渐渐成为国家间交流、合作乃至斗争的新场所。我国应该吸收以希腊、意大利为代表的文化遗产强国的成功经验,融中国在文物领域的期待与诉求于国家的外交整体布局之中,在促进文物返还领域有所作为。同时要用好文物领域交流合作与促进文物返还两种手段,在国际文化、文物领域争得主动话语权与道德制高点。还要努力将我国丰富的文物资源和具有中国特色的文物保护经验,转化为中国模式和中国经验,通过国际多边活动进行宣传和传播,进而转变为切实的影响力、感召力和说服力,为中国文化遗产强国的塑造做好积累和准备。