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“建控地带”说“建控”

时间:2015-06-24  中国文物报 6月16日第六版    字体:   

“建设控制地带”(以下简称“建控地带”)是《文物保护法》很重要的一个法律规范。当前“建控地带”已成为不同利益的“博弈区”,是“建设性破坏”的敏感区域,也是文物行政案件的“高发地带”。因此,理清“建控地带”法律关系,规范制定程序,严格行政执法,对于文物保护具有重要意义。

所谓“建控地带”,《 中华人民共和国文物保护法实施条例 》第十三条第一款的解释,是指 “在文物保护单位的保护范围外,为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。”作为法律规范,考虑了“建”和“控”双方辩证关系,利益诉求,明确建设项目不得对“文物保护单位”的安全、环境、历史风貌造成破坏,建设单位在行使自己权利时,不得对“文物保护单位”安全、环境、历史风貌构成侵权。体现了“两重两利”(既对基本建设有利,又对文物保护有利)的方针要求。但是,由于文物保护单位种类繁多,“建控地带”风貌不一,因此,在实际工作中问题频出,矛盾时起,主要表现在:一是“分寸拿捏不准,各吹各的号”。文物部门从文物保护的角度划出的“地带”显大,规划部门从城市建设角度预留土地,划出的“地带”又过小,有挤压文保单位风貌空间之嫌;面临“重点区域”“焦点问题”更是矛盾尖锐,互不相让。甚至“建控地带”和名城保护规划风貌控制区不对接,影响实际工作。二是建设单位追求建高楼和传统建筑风貌矛盾。建设单位拿到一块地,受容积率影响,往往追求建高楼,如果在文保单位“建控地带”,则被“控”住了,“建”难成“形”。这种内在矛盾往往引发涉及“建控地带”的文物行政案件。三是中西建筑文化、理念在“建控地带”格格不入。从建筑的空间布局来看,中国建筑是封闭的群体的空间格局,它们一般不向高空发展,而是向四周做有序的铺排,西方建筑往往以开放的单体的空间格局高空发展,采用“体量”不断向上叠加,形成巍峨壮观的整体。在城市化进程中,受西方建筑文化、理念影响的高楼大厦越来越多,但在“建控地带”内受阻,受利益冲动,试图变更“建控地带”。四是规避行政审批。不按照法定程序报送建筑方案,擅自开工建设,形成文物违法案件。诸此种种,表现不一,但根本问题是未找到“两重两利”的临界点,未依法正确划定“建控地带”。

如何找到“两重两利”的临界点?首先,应理顺保护范围和建控地带之间的法律关系。建议在《文物保护法》修订时,要体现“保护范围”“建设控制地带”统一性和内在一致性。对文保单位本体和周边环境风貌统一进行“建控”,划定建控地带,在建控地带内靠近本体区域,为确保文物安全,划定保护范围。这样既注意两者区别和不同的保护要求,又体现了两者的内在联系。强调了即便依法同意在保护范围内进行其他建设工程,其建设方案也要依法审批,在体量、色彩及其高度上“建控”。

其次,严格依照法定程序划定,注重听取社会各界和专家意见。注意把握“两个点”,“一到位”,真正体现“两重两利”要求:一是听取专家意见,把握文物保护的“利益点”,确保文物本体、环境安全、历史风貌得到较好维护。二是听取社会各界意见,尤其是规划部门和所在地块利益相关人(法人)意见,注意他们的利益诉求,找到和文物保护利益的平衡交叉点。真正落实国家建设部、国家文物局等九个单位《关于贯彻落实国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》[建规(2002)204号]文件精神,明确城乡规划强制性内容,包括“涉及文物保护单位附近建、构筑物控制指标”“规划确定的强制性内容要向社会公布”。“一到位”,就是法定报批公布的程序到位。依法应和规划部门联合上报。如按照《文物保护法实施条例》规定,“省级、设区的市、自治州级和县级文物保护单位的建设控制地带,经省、自治区、直辖市人民政府批准,由核定公布该文物保护单位的人民政府的文物行政主管部门会同城乡规划行政主管部门划定并公布”。但在实际工作中,常由文化、文物行政部门和规划部门直接上报省文物行政、规划部门。更有甚者,由于和规划部门有时意见分歧较大,直接由文物部门单独上报也不乏其例。有的图省事,也存在文化、文物部门单独公布保护范围、建控地带的情况。不按规定程序上报公布,给文物保护行政行为带来被动,特别是“焦点问题”,文物所在地人民政府不知其事,文物行政部门无法“据理力争”。

再次,“建控地带”划定技术性要具体问题具体分析,要有“量”的规定。《文物保护法实施条例》第十三条第二款规定,“文物保护单位的建设控制地带,应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定。”在实践中,专家曾提出过具体意见,以增加可操作性。如,以单体建筑高度的一倍,大型建筑群平面的二分之一宽广作为建控地带的大小。也有按观看建筑倾角的10°-15°左右来划定。本人认为,一些地标性建筑,特定的“视廊”恐怕也具有历史文化意义。划得过小,地标性建筑被高大建筑遮蔽,风貌不存。控制好视廊,就要划定较大较远的地带。

“建控地带”的四至要有“量”的规定。就是用阿拉伯数字标出四至界限。经常可见公布的建控地带,以某个固定建筑物和山川河流为界,但城市化进程中随着土地征迁,这些四至界限化为乌有,给文物行政执法带来不确定性,甚至难以执行。“建控地带”的四至“量”的规定,可以避免这种不确定性。

“建控地带”的技术性是基础,“两个点”,“一到位”是关键,核心是“两重两利”,这样“地带”才能“建控”,“建控”才能有“地带”坚实的依托,切切实实起到保护文物的作用。